截至目前，在林业行政执法中，一块土地的属性究竟是林地还是非林地，仍然是一个谜一样的存在。这或许与规范土地的几部法律有关，如《森林法《《草原法》《土地管理法》（以下简称《土地法》等。

    在现实中，认定林地的标准可谓五花八门，以下证据都曾经被用来证明涉案地块属于林地：（1）林权证；（2）在办理案件的过程中，县级以上人民政府出具书面证明，确认涉案地块原属林地；（3）由具备司法鉴定资质的鉴定机构出具鉴定意见，将涉案地块鉴定为林地；（4）根据森林资源清查资料的数据，执法机关将涉案地块直接认定为林地；（5）在对当事人的询问笔录中，当事人自认涉案地块属于林地；（6）通过领取退耕还林费用等材料，证明相关的涉案地块属于林地吗；（7）对某一地块类型的认定，”林业一张图”“国土一张图”不一致的，或者林权证、土地证、草原证的记载有冲突时，由国土部门（现在的自然资源部门）或者地籍科之类的内设机构出具一个书面证明或者说明，确认涉案地块属于林地或者非林地；（8）出现同一土地既具有林地身份，又具有耕地等非林地身份时，林地认定应当以《森林法》为依据，并综合土地地表属性进行判断；对于林地地表属性的认定应主要应判断林木的郁闭度，以及是否具有生态系统功能价值（具体论述请参见“‘林地’认定冲突应如何进行刑事规制”一文，点击江苏省人民检察院官网的“清风苑”栏目即可阅读）。

    以下就“林业一张图”“国土一张图”的效力关系，谈一点个人看法，请各位批评指正。

    根据新《土地法》（2019年第三次修正）第八十六条关于“在根据本法第十八条的规定编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行”规定的精神，以下讨论涉及的规划都以现在仍然有效的规划为准，即以旧《土地法》（2004年第二次修正）、旧《森林法》（2009年第二次修正）以及旧《草原法》（2013年第二次修正）涉及规划的法律规范为依据。

    一、《土地法》《森林法》《草原法》是同一机关制定并具有同等效力的法律规范

    上述三部法律，都是由全国人大常委会制定的法律，具有同等法律效力。

    任何一部法律的效力，既不会因为该法律规定的主管部门的行政地位的下降而降低，也不会因为该主管部门与更高级别的管理部门合并而升高。换句话说，即便林草部门与自然资源部门合并，其在《森林法》中的地位也不会升高，林草部门变成自然资源部门管理的二级局，或者变成自然资源部门的一个内设机构，甚至缩小为内设机构中的某一个具体的职位，其在《森林法》中的地位也不会降低。

    因此，无论何种情形，即便机构名称都不是“林业局”或者“林业草原局”，但只要这个机构承接了《森林法》《草原法》规定的林业草原的管理事务，那么这个机构就是法律意义上的“县级以上人民政府林业草原主管部门”。

    二、“国土一张图”“林业一张图”是同一政府批准后施行并具有同等法律效力的法定规划

    根据旧《土地法》第四条的规定，我国实行的是土地用途管制制度，而有权“规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”的，是由国家编制的“土地利用总体规划”。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。旧《土地法》专设“土地利用总体规划”作为第三章，以规范土地利用总体规划的编制、执行、修改等工作。其第十七条、第十八条规定，各级人民政府应当组织编制土地利用总体规划。下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。第二十条规定，县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。第二十一条规定，土地利用总体规划实行分级审批。国务院批准的总体规划有两种：（1）省、自治区、直辖市的土地利用总体规划；（2）省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意的。上述情形以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。

    根据旧《森林法》第十六条的要求，各级人民政府应当制定林业长远规划，而制定林业长远规划，按照《森林法实施条例》（2018年第三次修正）第十二条的要求，应当遵循三项原则，其中就包括“与土地利用总体规划、水土保持规划、城市规划、村庄和集镇规划相协调”的原则。至于林业长远规划应当包括的内容，根据《条例》第十三条的规定应当有四项，其第三项即为“林地保护利用规划”。对于规划的审批，《条例》第十四条明确规定，全国林业长远规划由国务院林业主管部门会同其他有关部门编制，报国务院批准后施行。地方各级林业长远规划由县级以上地方人民政府林业主管部门会同其他有关部门编制，报本级人民政府批准后施行。下级林业长远规划应当根据上一级林业长远规划编制。林业长远规划的调整、修改，应当报经原批准机关批准。

    综上，如果“国土一张图”就是这里的“土地利用总体规划”，“林业一张图”就是这里的“林业长远规划”中的“林地保护利用规划”，那么，根据上述规定，我们至少可以得出以下结论：一是，无论是“土地利用总体规划”，还是“林地保护利用规划”，都是国务院依法批准的法定规划；而地方各级“土地利用总体规划”“林地保护利用规划”，也都是根据上一级的上述两类规划编制而成。二是，在县级“国土一张图”上，应当划分土地利用区，明确土地用途；细化到乡（镇）“国土一张图”上，则应当确定每一块土地的用途并予以公告。同样，在县级“林业一张图”上，也应当如此。按理说，这两张图不应该有冲突和矛盾。

    三、“国土一张图”“林业一张图”冲突的解决方案

    在执法过程中，林业执法人员经常遇到的问题就是，涉案地块在“林业一张图”上是林地，而在“国土一张图”上却是非林地（可能是耕地或者未利用地甚或建设用地），这块“神奇的土地”让很多执法者无所适从。胆大的，就按照林地来认定；理由很简单，我的图也是县政府批准的图，图上标注的是林地，那它就是林地，其他的图我管不了。胆小的，就请国土来确认；理由很简单，虽然都是县政府批准的图，毕竟归人家领导，况且地类的认定，以后也是人家说了算。不卑不亢的，则要求由两家依据各自资料，提出涉案地类的意见，共同上报县政府予以确认。“胆大的”做法，将面临案件事实不清或者主要证据不足的质疑，毕竟，同一块土地存在两个直接对立且具有同等效力的证据。“胆小的”做法，则可能被指责放弃法定职责或者适用法律错误，毕竟两张图都是具有同等效力的法定规划，且国土部门自身也无规划土地用途类型的权力。

    本人赞同“不卑不亢的”做法。其实，道理很简单，法律很明确。无论是哪一张图，都必须遵循以下规则：经批准的“图”的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变“图”所确定的土地用途。因此，在现行的“国土一张图”“林地一张图”都有效的情况下，任何一个部门包括有权管理二级局的自然资源部门，都无权未经原批准机关批准，就依据其中任何一张图，以自身名义对涉案地块的地类性质作出认定。换句话说，在县域范围内，有权确认涉案地块地类属性的主体，是批准两张图的主体即县级人民政府，而不是县级人民政府的任何一个组成部门。

    四、对解决土地用途的类型冲突的常见做法的几点回应

    当两张图发生冲突时，可以见到几种常见的做法（文章的开头有交代），对此，我们的看法是：

    第一，同一地块存在两张土地的四至范围不同的林权证，或者既有林权证又有草原证的，如何认定土地用途的类型？我们认为，在这种情况下，认定土地类型的方法，和前述两张图的处理方法是一样的。

    第二，尽管，涉案地块的地类属性也属于“林业行政处罚案件中某些专门性问题”，但是，其解决的路径既不能通过当事人自认或者退耕还林的相关资料来解决，也不能通过聘请或者指派专门机构出具鉴定意见的方式来处理，而应当是采用请示的方式，由具有法定职权的人民政府就涉案地块的地类，依法作出确认或者认定。关键是，林地鉴定并没有相应的标准，而《森林法实施条例》第二条第四款也无法作为鉴定的法律依据（参见下文）。

    第三，“森林资源清查资料”可以为各种林业计划、规划等提供科学依据，为编制或修订森林经营方案及有关规划提供依据，但其本身不能作为认定涉案地块属于林地的直接依据。

    第四，关于林地的定义。从逻辑上说，《森林法实施条例》第二条第四款关于“林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地”的规定，其实并不是林地的定义或者概念，而只是对林地所作的一种法律分类。如果把该条款作为林地的概念或者定义，那么就容易以此为标准，将符合上述条款描述特征的土地界定或者鉴定为林地，这实在是对该条款的一种误解或者误读。值得指出的是，该条款的最后一句短语，即“县级以上人民政府规划的宜林地”才是画龙点睛之语。它准确地抓住了林地的核心特征，即由“县级以上人民政府规划”的土地，才可能被确认为林地。其实，林地的认定依据就在《森林法实施条例》第十三条第三项的“林地保护利用规划”之中。

    写到这里，我在想，或许，正是受到《森林法实施条例》第二条第四款的启发，新《森林法》才用第八十三条第三项，对林地作了一个既承上启下又左右逢源的界定：“林地，是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地。包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地等。”显而易见，这个定义能与《土地法》及《规划法》的规定实现较为完美的衔接。

    最后，如果草原的认定出现类似情况，那么上述解决问题的方法也同样适用。

    以上观点，仅供参考。