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三重任务，不可或缺 各级政府有力推动，我国建立以国家公园为主体的自然保护地体系的改革取得了重大进展，并不断步向深入。作者以为，这场史无前例的改革任务具有三重内涵：一是管理体制的优化整合。体制改革很大程度上解决了管理权力交叉、推诿扯皮、低效内耗等问题，实现了自然保护地集中管理、统一管理的基本目标。应该说随着《国务院机构改革方案》的落实到位，其基本目标已经实现、各项任务已经完成；二是空间范围的厘清与界定。这是体制改革任务的跟进与延续，也可以说成是体制改革后新效能的体现与进一步释放，具有重要的实践意义。随着保护地整合优化预案的通过、总体规划的落地，廓清蒙昧，“一地一牌一套机构”轻装上阵，其效果将会逐步得到显现。当然这中间遇到了不少问题，中央和各地政府正在积极调研讨论，处于调整推进之中；三是法律与技术规范的设立与制定。这是巩固自然保护地管理体制改革成果、持续推进“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的有力保障，是实现科学化管理、常态化管理的必经之路。这一工作已经开启，但还有很长的路要走。以上三重任务既有前后承接关系，也在并行交叉推进，可谓三位一体，各有自重，不可或缺。 数十年VS数年，挑战不小 自2018年以来，应该说我国的自然保护地管理体制改革进入了深水区、步入实质阶段、触撞到了基岩，正处于关键的转折期。新中国成立后，我国的自然保地建设以国民经济为依托，以各地突出的生物多样性、重要敏感的生态系统和珍稀野生动植物物种为保护对象，历经70年，基本上是以同一种方式自然式成长，形成了巨大的体量，取得了举世瞩目的成就，但也积累了不少问题。新时代，新要求，国家着力推进管理体制改革，向着更高、更严、更科学的目标发展。风劲、花香、马蹄疾。我们要在较短的时间内消化数十年的问题积累，的确是一个不小的挑战。国大、人多、情况复杂，需要调查研究分析、认真对待的问题确实不少，现就作者认为值得重视的问题提一点意见和建议。 问题研究，择要而言 1.尽快出台《保护地法》，以法律为准绳协调保护地管理中出现的各种矛盾。现行的《自然保护地条例》《风景名胜区条例》《国家级森林公园管理办法》《国家湿地公园管理办法》等，各压一辙，条块分割，逻辑上不能自洽，与保护地整合优化后的新规定、新要求大相径庭。当下应契合新情况，适应新变化，制定新法规，形成全面系统、协调一致的法律支撑体系。 例如，《自然保护区条例》第十八条，自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区，而自然保护地整合优化要求“三区”变“两区”；该《条例》第二十六条，自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。但是中办、国办《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（十六）核心保护区内原住居民应实施有序搬迁，对暂时不能搬迁的，可以设立过渡期。保护地整合优化的其它文件中也有逐步搬迁之规定[2]。像这种法律与政策不一致、法律与技术规范不协调的情况屡有出现，这里不一列举。 2.尽快编制出台新的技术规程规范，形成协调一致的保护地管理法规体系。在原来法律的框架下，我们分行业制定有一系列国家标准，这些标准重床叠屋、相互冲突，已不再适应新形势下的工作需要，而且为保护地管理造成了障碍。 例如，GB/T 18972-2003 旅游资源分类、调查与评价：将旅游资源的质量分为五级，五级最好，其次为四、三、二、一级；GB/T18005-1999 中国森林公园风景资源质量等级评定：将风景资源按质量分为三级，一级最好，二、三级次之；GB/T50298-2018风景名胜区总体规划标准：将景源质量分为五级，特级最好，其次为一、二、三、四级。  △不同国标对旅游资源（风景资源、景源）的分级与表述 《GB/T 18972-2003 旅游资源分类、调查与评价》将旅游资源分为8个主类，31个亚类，155个基本类型；《GB50298-1999 风景名胜区规划规范》将风景资源分为两大类，8中类，74个小类。同属国家林业和草原局管理，但如此多杂的分类规定会使实施部门陷入迷乱。 另外，《风景名胜区规划规范》规定了四重区划：一是功能区划，将整个风景名胜区区划为特别保存区、风景游览区、风景恢复区、发展控制区、旅游服务区；二是保护区划，将整个风景名胜区分为一级保护区、二级保护区、三级保护区；三是生态区划，将整个风景名胜区划分为Ⅰ类区、Ⅱ类区、Ⅲ类区；四是景区区划，针对风景游览区又划分为核心景区、一般景区。如此多重区划，不可否认有其积极的一面，但往往将《规划》带入了不堪的境地。 3.正确处理“退出”与“调出”的辩证关系，严肃对待“开天窗”问题。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出“将保护价值低的建制城镇、村屯或人口密集区域、社区民生设施等调整出自然保护地范围”；保护地整合优化等文件都有“调出”的一系列规定。“调出”固然有其积极的一面，但消极的影响不容忽视。开天窗式的“调出”，会使保护地管理的完整性大打折扣，更重要的是“调出”后，这些地块摆脱了既有的约束，可能进行报复性开发。被“调出”地块的资源统计关系发生了改变，不再属于保护地，但其物理空间并未发生位移，它不是一个独立的生态单元，恰恰与周围生态环境存在着千丝万缕的联系。被“调出”区域（地块）内部的空气、土壤、水质污染，植被减少、水土流失、环境噪音、夜景灯光、人流物流等，对区域生态环境保护都可能造成危害或威胁、带来管理风险。“调出”，对保护地管理来说，表面上达到了“一了百了”的效果，但实际上却有掩耳盗铃之嫌。对于“麻烦”地块是“退出”还是“调出”需要认真研究，不可从宽调减、降低“调出”门槛。 4.逐步理顺不同行业之间的法律冲突，形成逻辑自洽、相互协调的法律体系。“多规合一”，首先应该是“多法共一”。农业法、森林法、野生动物保护法、水法、湿地法、退耕还林条例等十多部相关法律法规，应自洽互济，边界清晰，分合有序，系于一命，共为一体。独立中有关照，呼应中不掏扯。排除矛盾冲突，补齐短板和空白。例如，《基本农田保护条例》第十六条，基本农田被合法占用以后，占用单位应当按照占多少、垦多少的原则，负责开垦与所占基本农田的数量与质量相当的耕地。这里的“开垦”，并没有明确的指向和进一步的法律安排，往往将林地变成了“被开垦”的对象。工作中遇到的多起毁林问题均属于此类。 该《条例》第十七条，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业。实际上，全国有很多水果大县，如苹果大县、猕猴桃大县、花椒大县等等，这些问题普遍存在，而且由来有自。如果真正要严格执行一规定，在利益的趋动下，群众有可能将目光转向林地。 5.其它问题。由于历史的原因，保护地范围区划欠科学、保护范围不完整的问题仍然存在；以行政界线作为保护地界的情况未能得到彻底解决；生态保护范围大、补偿范围小，生态限制多、生态补偿水平低的问题依然突出。水电、矿产等退出缺乏补偿资金等问题比较普遍。这些情况都不同程度地影响了保护地管理。 |
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